Les pouvoirs publics disposent d’une large marge d’appréciation pour octroyer des subventions. Cette liberté n’est toutefois pas sans limites. Lors de l’élaboration d’un règlement de subvention, d’un appel à projets ou de l’octroi d’une subvention individuelle, ils doivent non seulement tenir compte des règles européennes en matière d’aides d’État, mais également respecter des principes fondamentaux tels que la transparence et l’égalité de traitement.
Dans son arrêt n° 86/2026 du 9 juillet 2026, la Cour constitutionnelle apporte d’importantes précisions à cet égard. Elle confirme, d’une part, que toute subvention ne constitue pas nécessairement une aide d’État et souligne, d’autre part, qu’une subvention nominative doit également pouvoir être justifiée sur la base de critères objectifs. Cet arrêt comporte dès lors plusieurs enseignements importants pour les pouvoirs publics et les autorités subsidiantes.
Les faits : une subvention fédérale accordée à Casa legal
Depuis 2023, l’ASBL Casa legal bénéficie d’une subvention fédérale destinée à un projet pilote de deuxième ligne d’aide juridique multidisciplinaire en faveur des justiciables vulnérables. L’association combine une assistance juridique avec un accompagnement psychosocial, en collaboration avec différents professionnels.
Le législateur fédéral a accordé cette subvention directement par le biais de la loi budgétaire. Aucun appel préalable à projets n’a donc été organisé et aucune procédure comparative de sélection n’a été mise en place.
L’Ordre des barreaux flamands (Orde van Vlaamse Balies) a contesté ce dispositif. Selon lui, une seule organisation avait été favorisée en l’absence de toute procédure transparente et il s’agissait, en outre, d’une aide d’État européenne illégale.
À quelles conditions une subvention constitue-t-elle une aide d’État ?
Une subvention ne constitue pas automatiquement une aide d’État. Pour relever de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, les conditions suivantes doivent être remplies de manière cumulative : la mesure doit être financée au moyen de ressources d’État et être imputable à l’État, conférer un avantage économique sélectif, être susceptible de fausser la concurrence et être de nature à affecter les échanges entre les États membres.
En l’espèce, le débat portait principalement sur cette dernière condition.
Selon la Cour constitutionnelle, il s’agissait d’un projet pilote local destiné à une catégorie très spécifique de justiciables vulnérables. Les services proposés impliquaient en outre un accompagnement personnalisé particulièrement intensif. Dans ces circonstances, la Cour a estimé qu’il n’était pas vraisemblable que cette subvention dissuade des organisations étrangères de s’établir en Belgique ou attire des justiciables provenant d’autres États membres.
Dès lors que les échanges entre États membres ne pouvaient, selon la Cour, être affectés de manière sensible, l’une des conditions essentielles de l’article 107 TFUE faisait défaut. La subvention ne constituait donc pas une aide d’État au sens du droit de l’Union et ne devait pas être notifiée préalablement à la Commission européenne.
Cet arrêt confirme ainsi un principe fondamental du droit des aides d’État : même lorsqu’une autorité publique subventionne une seule organisation, il demeure indispensable de vérifier concrètement si l’ensemble des conditions constitutives d’une aide d’État sont réunies. Une subvention sélective ne constitue donc pas, à elle seule, une aide d’État interdite. Cela ne signifie toutefois pas que les subventions locales ou poursuivant un objectif social échappent systématiquement au droit européen des aides d’État. L’appréciation dépend toujours des circonstances concrètes. Une analyse préalable au regard des règles relatives aux aides d’État demeure dès lors vivement recommandée.
Les procédures de subvention doivent également respecter le principe de transparence
L’arrêt est tout aussi intéressant en ce qu’il précise les exigences applicables à l’organisation des procédures de subvention.
L’Ordre des barreaux flamands soutenait que l’autorité fédérale avait désigné directement un bénéficiaire, sans organiser d’appel préalable ni comparer les différentes candidatures potentielles. Selon lui, d’autres organisations auraient également dû avoir la possibilité de proposer un projet similaire.
La Cour constitutionnelle a finalement jugé que la disposition budgétaire en cause était inconstitutionnelle dans la mesure où elle désignait exclusivement Casa legal comme bénéficiaire. Une telle désignation exclusive suppose, en principe, l’organisation d’une procédure de sélection transparente, sauf lorsqu’il peut être démontré objectivement qu’une seule organisation est en mesure de réaliser le projet concerné. La Cour a annulé la disposition litigieuse tout en maintenant ses effets pour des raisons de sécurité juridique.
Cet enseignement revêt une importance particulière pour la pratique.
La Cour rappelle en effet qu’en principe, lorsqu’une pluralité de candidats est susceptible de bénéficier d’une subvention, l’autorité doit organiser une procédure transparente, précédée d’une publicité adéquate. Il ne peut être dérogé à cette exigence que lorsqu’il est établi ou qu’il peut raisonnablement être admis qu’une seule organisation est en mesure d’atteindre les objectifs poursuivis.
Ainsi, si toute subvention ne doit pas nécessairement être précédée d’un appel formel à projets, cet arrêt montre que la transparence occupe une place de plus en plus importante en droit des subventions. Une procédure ouverte réduit non seulement le risque de contentieux, mais renforce également l’objectivité et la crédibilité de la politique de subvention.
Quels sont les risques en cas de violation des règles relatives aux subventions ou aux aides d’État ?
Une mesure de subvention insuffisamment préparée peut entraîner des conséquences importantes.
Lorsqu’une mesure de soutien ne respecte pas les règles européennes en matière d’aides d’État, la Commission européenne peut la déclarer incompatible avec le marché intérieur et imposer à l’État membre concerné de récupérer les aides accordées, majorées des intérêts.
Par ailleurs, les juridictions nationales ou le Conseil d’État peuvent également intervenir lorsqu’une subvention est octroyée sans transparence suffisante, sans motivation objective ou en violation de principes fondamentaux tels que le principe d’égalité.
Une analyse juridique réalisée en amont permet d’anticiper ces risques et d’éviter, dans toute la mesure du possible, des procédures contentieuses ultérieures.
Quels enseignements les pouvoirs publics et les autorités subsidiantes peuvent-ils tirer de cet arrêt ?
Cet arrêt rappelle que plusieurs questions fondamentales doivent être examinées dès la préparation d’une mesure de subvention.
S’agit-il réellement d’une subvention ou plutôt d’un marché public ? La mesure est-elle susceptible de constituer une aide d’État ? Une notification préalable à la Commission européenne est-elle requise ? Un appel à projets doit-il être organisé ou une subvention nominative peut-elle être objectivement justifiée ? Une analyse rigoureuse de ces questions, accompagnée d’une motivation adéquate des choix opérés, permet d’éviter de nombreux risques juridiques.
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Notre assistance porte notamment sur l’application de l’article 107 TFUE, le respect du droit européen des aides d’État, l’organisation de procédures de subvention transparentes ainsi que la délimitation entre les subventions et les marchés publics.
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Pour en savoir plus ?
Consultez ici le texte intégral de l’arrêt de la Cour constitutionnelle (n° 86/2026 du 9 juillet 2026 – ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.086).